V posledných mesiacoch sa rozvírila
debata o projektoch verejno–súkromného
partnerstva, tzv. projektoch PPP, ktoré sú využívané pri financovaní väčších
projektov verejnej infraštruktúry a verejných služieb. Na Slovensku sa
prostredníctvom PPP financujú zatiaľ len
diaľničné projekty. Prvým bola rýchlostná cesta R1 spájajúca Nitru a Tekovské
Nemce. V súčasnosti sa uskutočňujú prípravy ďalších dvoch diaľničných projektov,
ktoré majú zabezpečiť dobudovanie chýbajúcich úsekov diaľnice D1. Nevyjasnená
vysoká cena týchto projektov aj samotné budovanie diaľnic prostredníctvom mechanizmu
PPP vyvolalo kritiku a diskusie zo strany parlamentnej opozície, médií a mimovládnych organizácií z viacerých príčin.
PPP nie sú len problémom súčasnej vlády – koncept
verejno-súkromných partnerstiev začala na Slovensku už v roku 2005
presadzovať vtedajšia vláda. Strany, ktoré sú dnes pri moci, v tom období
nepodporovali koncept PPP, o čom svedčí aj výrok vtedajšieho poslanca
SMERU a terajšieho ministra dopravy Ľubomíra Vážneho z júla 2006: „Diaľnice
cez PPP sú o 50 až 70% drahšie ako bežné
investície od štátu. Je na zváženie, či nám to stojí za skrátenie času.“ Terajšia
vláda si zrejme už v tom čase uvedomovala všetky riziká spojené s projektami
PPP, napriek tomu sa však rozhodla týmto mechanizmom financovať tri diaľničné
balíky a systém na výber cestného mýta.
Stavajme hneď, plaťme neskôr
Hlavný dôvod je, že PPP umožňuje vláde diaľnice
stavať ihneď, hoci na to v štátnom rozpočte nie sú finančné zdroje. Štát
bude súkromnému partnerovi splácať ďalších 30 rokov. Výhoda „okamžitej výstavby
projektu bez kapitálu“ má však aj svoju odvrátenú a nebezpečnú stránku - dovoľuje
štátu utrácať finančné prostriedky, ktoré nemá. Dáva vláde veľkú moc financovať
projekty, ktoré nemusia byť produktívne ani efektívne.
PPP je teda dvojsečná zbraň, ktorá sa môže
veľmi rýchlo obrátiť proti štátu. Môže mať devastujúci vplyv na štátne financie,
ak sa ocitne v nesprávnych rukách vlády, ktorá chce stoj čo stoj investovať,
aj keď nemá z čoho. Otázka je, prečo by sme mali realizovať projekty, na ktoré
nemáme a tým zaťažovať už teraz predimenzovaný štátny rozpočet.
PPP výhodnejšie ako klasické verejné
obstarávanie?
Slovenská vláda výrazne zvýhodňuje PPP
oproti klasickému verejnému obstarávaniu. Dokazuje to dokumentácia,
v ktorej vláda porovnáva oba modely v 1. diaľničnom balíku PPP. Prepočty
k položkám „prenos rizika“ a „skorší nábeh sociálno-ekonomických úžitkov“
nie sú zrozumiteľne vysvetlené a výrazne zvýhodňujú projekty PPP. Okrem
toho, údaje, na základe ktorých vláda porovnávala výhodnosť PPP s klasickým
obstarávaním, boli veľmi pravdepodobne zmanipulované. Ministerstvá dopravy
a financií použili pri svojich analýzach rovnaký zdroj, dostali však diametrálne
rozdielne výsledky. Podľa výpočtu ministerstva dopravy je rozdiel
v neprospech PPP 20 %, pričom podľa ministerstva financií je to iba 0,93 %. Na základe takýchto údajov potom vláda
rozhodla o najväčšej verejnej zákazke v dejinách Slovenska.
Enormné predražovanie a zadlžovanie
Ďalší dôvod, prečo sú projekty PPP atraktívnejšie,
je ich zvýhodnenie vo vzťahu k plneniu Maastrichtských kritérií. Tie síce
zaväzujú štáty eurozóny udržiavať dlh pod hodnotou 60 % HDP a deficit verejných
financií do výšky 3 % HDP, ale zároveň dovoľujú za istých podmienok obísť tieto
kritériá (napr. ak súkromný partner preberie dve z troch rizík - pozri nižšie).
V praxi to znamená, že výdavky na projekty PPP sa ihneď neobjavujú vo
verejnom dlhu, čo môže vyvolať pocit, že nezaťažujú štátne financie.
Výdavky na splácanie projektov PPP sa však začnú započítavať ihneď po dokončení
výstavby projektu, čo môže byť pri niektorých diaľničných projektoch otázka 2
až 3 rokov.
Zavádzajúci prenos rizík
Pri klasickom verejnom obstarávaní nesie
všetky riziká verejný sektor, zatiaľ čo pri PPP si delí riziká so súkromným
partnerom. Ak súkromný partner preberie dve z troch rizík (riziko
výstavby, riziko prevádzkyschopnosti a riziko dopytu), náklady projektov PPP sa
nepočítajú do verejného dlhu, Práve toto je z pohľadu štátu „výhoda“
projektov PPP. Riziko výstavby súvisí
s oneskorením výstavby alebo technickými nedostatkami. Ak ho preberie
súkromný partner, štát sa poisťuje, že v prípade nedodržania stavebných
podmienok alebo termínu ukončenia výstavby projektu nezaplatí vopred dohodnuté
poplatky. Riziko dostupnosti či prevádzkyschopnosti sa vzťahuje na to, či
projekt spĺňa dohodnuté podmienky a je prevádzkyschopný. Riziko
dopytu predstavuje v našom prípade
hrozbu nedostatočného záujmu klientov - motoristov - o využívanie diaľničnej
infraštruktúry (napr. v prípade príliš vysokého mýta). Pochopiteľne,
súkromní partneri sa vyhýbajú prebraniu tohto rizika.
Na papieri vyzerá presun rizík zo štátu na
súkromných investorov lákavo. Problém je v tom, že v praxi je takéto rozdelenie
rizík často formálne, nevynútiteľné a vo väčšine prípadov nie je dostatočne
špecifikované v koncesnej zmluve. Prenášanie rizík je preto veľmi
diskutabilné, pretože aj keď súkromný partner preberie riziká, neznamená to, že
ak ich nedodrží, bude postihnutý účinnými sankciami.
Ďalší problém prenosu rizík je subjektivita
pri oceňovaní rizík. Pri porovnávaní sa riziká, ktoré preberie súkromný partner,
ocenia a odčítajú od nákladov projektu PPP, čím sa tento typ projektov značne zvýhodní
oproti projektom podliehajúcim klasickému modelu verejného obstarávania.
Spornosť celého mechanizmu podčiarkuje aj
rast ceny slovenských projektov PPP tesne pred podpisom koncesných zmlúv. Vládni
predstavitelia argumentujú tým, že pôvodné kalkulácie negatívne ovplyvnila ekonomická
kríza a banky sú pri poskytovaní úverov opatrné. Aj keď s príchodom krízy možno
predpokladať určité zvýšenie úrokovej sadzby
a tým aj zvýšenie ceny projektu, zvýšenie o dve miliardy v prípade
diaľničných projektov na Slovensku je astronomické číslo a súvisí skôr
s manipuláciami a korupciou.
Ako ďalšie dôvody predraženia výstavby
diaľnic sa uvádzajú zložité stavebné postupy, náročnosť terénu na výstavbu a 30
ročný servis zahŕňajúci údržbu a prevádzku diaľnice poskytnutý súkromným
partnerom. Často používaným argumentom pre rýchlu výstavbu diaľnic v menej
rozvinutých regiónoch je aj zvýšenie investičnej atraktívnosti regiónu,
znižovanie regionálnych rozdielov či mobilizačný efekt v čase krízy.
Ceny projektov PPP sa však predražujú bez
ohľadu na to, či ide o projekty dopravnej infraštruktúry alebo o projekty
zabezpečujúce verejné služby. Potvrdzuje to napríklad projekt čistiarne odpadových
vôd v chorvátskom Záhrebe. Náklady na projekt sa zvýšili o 89 mil.
EUR, čo viedlo k zvýšeniu poplatkov pre domácnosti o viac ako 100 %.
Slovensko má dnes dlh presahujúci 40 % HDP.
Ak pripočítame všetky tri balíky PPP a projekt diaľničného mýta, dlh sa vyšplhá
nad hranicu 50 % HDP. Ak sa vláde podarí splniť sľub o dokončení výstavby
diaľnic do roku 2013, už o tri roky sa v štátnom účtovníctve ukáže
dlh vo verejnom rozpočte spôsobený projektmi PPP.
Napriek tomu politický profit z dokončenia
výstavby diaľnic v čo najkratšom čase je pre vládu natoľko príťažlivý, že nielen
ignoruje dôkazy o predražení a nevýhodnosti projektov PPP, ale sa snaží ich
výstavbu ešte urýchliť. V prípade 1. balíka PPP sa Ficova vláda snaží
urýchliť finalizáciu niekoľkokrát posunutého termínu podpisovania finančnej
zmluvy ešte pred blížiacimi sa voľbami. Tým by zabránila budúcej vláde ovplyvniť
tempo výstavby diaľničnej siete.
Vláda sa zjavne nechce poučiť
z nevydarených projektov PPP zo zahraničia. K takým patrí aj prípad 80 km dlhého úseku diaľnice
D47 v Českej republike z roku
2000. Štát podcenil prípravy projektu a aj napriek snahe zmeniť
zmluvné podmienky, musel napokon odstúpil od zmluvy so súkromným investorom a
zaplatiť mu sankcie vo výške 25 mil. EUR.
Na nekompetentnosť úradníkov pri príprave
zmluvných podmienok doplatili aj daňoví poplatníci v prípade maďarského diaľničného
projektu PPP. Výstavba diaľnice M1 a M15 (Budapešť – Győr – rakúska a slovenská hranica) sa
dostavala v termíne a rozpočet sa výrazne nezvýšil. Problémy však nastali
pri prevádzkovaní, kedy sa ukázalo, že intenzita dopravy je nižšia, ako sa
pôvodne očakávalo. Používatelia boli nespokojní s výškou mýta a nákladní
prepravcovia v snahe ušetriť peniaze začali používať alternatívne trasy, ktoré
viedli cez neďaleké menšie mesta a dediny. Obyvatelia týchto miest boli nespokojní
so znečisťovaním životného prostredia v ich okolí a preto žalovali koncesionára
na súde. Nákladní dopravcovia pridali žaloby kvôli neúmerne vysokému mýtnemu. Cely
projekt vyústil do krízového stavu a keďže výška tržby dosahovala sotva
polovicu očakávaného zisku, maďarská vláda musela za nevýhodných podmienok odkúpiť
diaľnice od konzorcia.
Ani v krajinách západnej Európy nemajú
dobré skúsenosti s projektami PPP. Prvým takýmto projektom vo Veľkej
Británii bol most spájajúci Škótsko s ostrovom Skye. Projekt skončil
fiaskom. Vláda zaplatila za most takmer o 78 mil. libier viac
v porovnaní s bežnou cennou, čo sa samozrejme odzrkadlilo
v mýtnych poplatkoch. Ľudia prechádzajúci mostom platili najvyšší mýtny poplatok
na svete, preto bola škótska vláda nútená most od konzorcia PPP so stratou odkúpiť.
Neúspešné projekty PPP v zahraničí, ktoré
zlyhali kvôli nadhodnoteným cenám, slabej príprave či netransparentnosti, by nás
mali
vystríhať pred politicky lukratívnymi, ale nevýhodnými investíciám. Špekulácie
postavené na využívaní mechanizmu PPP v čase, keď si štát už nevie inak požičať,
iba odsúvajú problémy splácania pochybných investícií na budúce generácie a otvárajú
priestor pre únik už aj tak nedostatočných verejných peňazí.
Na Slovensku hrozí, že tento typ
financovania sa presadí popri doprave aj v ďalších odvetviach – napríklad
v zdravotníctve alebo v školstve. Vláda a samosprávne kraje už ale nemôžu
tvrdiť, že o rizikách nevedia a ich predstavitelia by sa nemali
v budúcnosti vyhnúť zodpovednosti za zlé rozhodnutia, ktoré dnes vedome
podpisujú.
